În data de 11 noiembrie 2021, Ministerul Finanțelor a lansat procesul de consultare publică a proiectului de lege pentru modificarea unor acte normative ce vizează propunerile de politici fiscale și vamale pentru anul 2022. În acest context, Centrul Analitic Independent „Expert-Grup” a venit cu o serie de comentarii și recomandări generale, dar și unele punctuale. În particular, au fost scoase în evidență aspectele pozitive, dar și cele problematice ale politicii fiscale și vamale propuse de către Ministerul Finanțelor.
Veștile bune aduse de politica fiscală și vamală
Potrivit „Expert-Grup”, în esență, proiectul politicii fiscale pentru anul 2022, este unul „conservator” și extrem de precaut, axat pe consolidarea veniturilor bugetare și fără mari surprize.
Principale măsuri țin de consolidarea cadrului legal, prin definirea clară a subiecților acestei politici, ajustării cadrului normativ în domeniul fiscal și vamal în vederea simplificării acestuia, eliminarea unor prevederi cu caracter potențial de coruptibilitate, corectarea unor măsuri anterioare care contravin angajamentelor internaționale (în special, este vorba de majorarea accizelor la produsele din tutun).
Principala noutate bună adusă de politica fiscală și vamală pentru anul 2022 este că aceasta nu prevede majorarea poverii fiscale cu excepția majorărilor de accize planificate anterior, în pofida unor importante cheltuieli bugetare implementate în 2021 și care vor avea impact bugetar major și în 2022 (în special, acestea țin de (i) majorarea pensiei minime pe fundalul unui sistem de pensionare deficitar și nesustenabil, (ii) pachetul de compensații în contextul majorării tarifului la gazele naturale și (iii) suportul pentru economie în contextul pandemiei).
Astfel, „Expert-Grup” constată că, în acest proiect, Guvernul mizează pe un scenariu optimist de creștere economică, dar ia în calcul și perspectiva inflaționistă de anul viitor, care dincolo de potențialul efect nefast pentru populație, de creștere a prețurilor, va aduce și mai multe încasări la buget. Totodată, pentru acoperirea măsurilor sus-menționate vor fi identificate resurse financiare inclusiv prin realocări de la alte tipuri de cheltuieli bugetare considerate mai puțin prioritare sau prin contractarea de granturi și împrumuturi externe în contextul deschiderii largi a comunității partenerilor de dezvoltare.
O altă bilă albă dată politici fiscale este legată de faptul că, în conținutul documentului din acest an, nu au fost identificate propuneri care ar fi pe contrasens cu interesul public sau promovează anumite interese înguste de grup.
Alte vești bune țin de dublarea scutirii personale pentru persoanele întreținute (de la 4500 lei la 9000 lei) și indexarea celorlalte tipuri de scutiri. Acestea sunt importante în special pentru păturile social-vulnerabile, deoarece asigură neimpozitarea veniturilor sub minimul de existență. Conform Ministerului Finanțelor, aceasta și alte majorări ale scutirilor personale vor avea un impact bugetar net de circa 290,6 milioane lei, fiind un pas apreciabil în contextul constrângerilor bugetare existente. Pentru anii următori, este important de continuat majorarea scutirii pentru persoane întreținute, care rămâne una infimă (9000 lei), recomandarea fiind ca aceasta să fie minim 50% din valoarea scutiri personale.
Anularea „taxei de lux” pentru serviciile de telefonie
Anularea „taxei de lux” pentru serviciile de telefonie mobilă la fel este un pas salutabil, având în vedere că serviciile de telefonie mobilă de mult timp nu mai constituie un lux, ci o necesitate, practic, indispensabilă pentru majoritatea populației și agenților economici. Este important ca beneficiile acestei măsuri să nu se limiteze doar la profiturile operatorilor de telefonie mobilă, dar să fie reflectate și în ieftiniri sau alte forme de beneficii pentru consumatori.
Totuși, o potențială problemă apare din cauza faptului că Guvernul intenționează să compenseze veniturile neîncasate din această taxă la fondul de susținere a populației prin menținerea taxei de 50% din suma acumulată lunar din tariful pentru modernizarea aeroportului (taxa aeroportuară de 9 Euro). În particular, problema ține de faptul că taxa aeroportuară subminează dezvoltarea transportului aerian și venirea altor companii aeriene, inclusiv „low cost”, iar Guvernul, în locul eliminării taxei respective, urmează să o perpetueze pentru a asigura veniturile necesare pentru fondul de susținere a populației.
Alocarea integrală a încasărilor din taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova
O altă măsură favorabilă este alocarea integrală a încasărilor din taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova către unitățile administrativ-teritoriale de nivelul întâi.
Este o măsură menită să sporească capacitatea financiară a primăriilor în modernizarea rețelei de drumuri locale, contribuind, implicit și la diminuarea fenomenului de clientelism bugetar – situația în care primăriile afiliate și cele loiale guvernului central tind să beneficieze de mai multe transferuri de la bugetul de stat pentru reparația drumurilor (ex. programul „Drumuri bune” implementat în perioada 2018 – 2020).
Pe lângă măsura dată, transpunerea deciziei Curții Constituționale prin care s-a decis anularea plafonării taxelor locale lărgește nivelul de autonomie financiară al autorităților publice locale. Chiar și așa, se impune continuarea dialogului dintre mediul de afaceri și APL-uri pentru a identifica mecanismele suplimentare ce ar putea preveni situațiile de abuz din partea APL în stabilirea unor taxe exorbitante. De asemenea, la acest capitol este necesară analiza și revizuirea sistemului de taxe și diferențierea clară dintre taxele locale și plățile pentru prestarea anumitor servicii, care nu ar trebui să fie parte a reglementărilor Codului fiscal (ex. taxa pentru parcare, taxa pentru salubritate).
Este salutată și permanentizarea măsurii de a asigura deductibilitatea cheltuielilor care pot fi suportate de angajatori în vederea vaccinării angajaților, fapt ce va crea unele premise adiționate pentru facilitarea procesului de vaccinare, atât de important în contextul situației pandemice. Salutăm și asigurarea deductibilității cheltuielilor suportate de către angajatori care pot fi considerate investiții în capital uman care îmbunătățesc situația angajaților (cheltuielile de transport, hrană sau studii profesionale).
Revizuirea cotelor accizelor la produsele din tutun
O altă măsură ține de revizuirea cotelor accizelor la produsele din tutun clasificate la pozițiile tarifare 240210000 și 240290000, în vederea aducerii în concordanță a cotei accizei pentru produselor respective cu cota accizei minime la țigaretele cu sau fără filtru. Acest lucru vine să corecteze măsurile clientelare adoptate în politica bugetar fiscală pentru anul 2021 și anularea mecanismelor de ocolire sistemul de impozitare al țigărilor.
Neaplicarea accizei suplimentare mijloacelor de transport importate în scopuri medicale
Neaplicarea accizei suplimentare mijloacelor de transport importate în scopuri medicale, pentru stingerea incendiilor, pentru curăţarea străzilor, împrăştiat materiale, colectarea deşeurilor vine să simplifice regimul fiscal pentru aceste tranzacții, care anterior erau efectuate prin derogare de la lege, într-un proces administrativ complicat și ineficient. Măsura este necesară în vederea asigurării unui parc de mijloace de transport de utilitate publică, precum și în vederea neaplicării accizului suplimentar mijloacele de transport care potrivit art.124 alin.(14) tipurile mijloacelor de transport care beneficiază de scutire de la plata accizului. În același timp, este oportun să menționăm că monitorizarea aplicării acestei măsuri este necesară, în evitarea unor eventuale abuzuri, în special la nivel local.
Alte acțiuni benefice țin de ajustarea cadrului normativ în domeniul fiscal și vamal în vederea simplificării acestuia
Printre acestea se numără extinderea termenilor de emitere a contractelor de antrepozitare, revizuirea condițiilor pentru acordarea statutului de Agent Economic Autorizat, o serie de modificări ce țin de racordarea legilor de fond la prevederile Codului Fiscal (de ex. Legea nr.1056/2000, Legea nr. 1054/2000).
Aspectele problematice ale proiectului de politică fiscală și vamală, și recomandările de îmbunătățire
Timp insuficient pentru consultări
Ministerul Finanțelor a stabilit data limită pentru colectarea propunerilor și sugestiilor de la părțile interesate pentru 16 noiembrie, alocând, în așa mod, doar 4 zile lucrătoare. Conform Legii privind transparența în procesul decizional , articolul 11, al. 2(1) „Anunțul privind organizarea consultărilor publice și materialele aferente sunt făcute publice cu cel puțin 15 zile lucrătoare înainte de definitivarea proiectului de decizie”. Nerespectarea acestei prevederi este regretabilă și ar putea să restricționeze posibilitatea părților interesate să contribuie la procesul de consultări, fapt ce riscă să submineze calitatea politicii în cauză. Chiar dacă Ministerul a organizat consultări publice în momentul inițierii lucrului la proiectul politicii fiscale și vamale pentru 2022, consideră că acesta trebuia să aloce suficient timp pentru consultarea versiunii preliminare a documentului compilată de către Minister. În plus, nu a fost publicat nici tabelul de divergențe pentru a reflecta poziția Ministerului în raport cu propunerile recepționate anterior. Pentru a remedia aceasta problemă, este important ca Parlamentul să aloce suficient timp pentru consultări cu toate părțile interesate, inclusiv societatea civilă, mediul academic, mediul de afaceri, organizațiile sindicale și autoritățile publice locale.
Politica fiscală nu este suficient de bine argumentată și bazată pe evidențe
Nu este clar cum și în baza căror analize de impact au fost stabilite unele măsuri de politică fiscală. Prin urmare, îndemnăm autoritățile să prezinte evidențe mai robuste care ar argumenta măsurile de politică fiscală și ar prezenta analize ex-ante privind impactul acestora asupra mediului de afaceri, sectorului social și economiei în general.
Situația dată are loc în special din cauza faptului că în acest an nu a fost publicat și aprobat de către Guvern Cadrul Bugetar pe Termen Mediu (CBTM) 2022-2024, acel document menirea căruia este de a prezenta inclusiv cadrul macroeconomic și cum principalii indicatori macroeconomici au implicații asupra bugetului. CBTM este un document indispensabil procesului bugetar adoptarea căruia este prevăzută în Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale , iar în acest context îndemnăm insistent Ministerul Finanțelor și Guvernul per ansamblu să revină la bunele practici clare și predictibile de planificare bugetară.
Menținerea unui cadru fiscal nefavorabil emisiunii de valori mobiliare de către autoritățile publice locale
Autoritățile publice locale se confruntă cu problema autonomiei financiare limitate, bugetele locale fiind cele mai dependente de transferurile de la Bugetul de Stat. Aceste constrângeri nu permit APL să răspundă necesităților locale prioritare, din cauza bazei impozabile locale și accesului limitat la finanțare.
Unul din instrumentele de bază care ar putea fi utilizate de către APL în vederea atragerii de resurse adiționale pentru proiecte investiționale este emiterea valorilor mobiliare (obligațiunilor municipale). Contrar bunelor practici din regiune, dar și a abundenței de lichidități din sistemul bancar, acest instrument este abia în faza incipientă de dezvoltare.
Recent, emisiunile de obligațiuni municipale lansate de către Primăria orașului Sîngera și Primăria municipiului Ceadîr-Lunga au fost subscrise integral și pot fi considerate drept un debut de succes pe piața de capital din Republica Moldova. Totuși, după testarea reușită a pieței și setarea operațională a instrumentului, pentru atractivitatea acestuia pentru un bazin mai larg de investitori și valorificarea potențialului, este necesară și o aliniere fiscală conform bunelor practici al marii majorități al statelor din regiune.
Reducerea constrângerilor de ordin fiscal prin scutirea de la plata impozitului pe venit va contribui la creșterea atractivității acestui instrument de finanțare, iar în susținerea acestei propuneri există adițional mai multe argumente:
1. Majoritatea statelor din regiune (exemplu: România, Bulgaria, Serbia, Kazahstan, Belarus) scutesc de plata impozitului pe venit aplicată dobânzilor pentru obligațiunile municipale;
2. Sustenabilitatea finanțelor publice nu este afectată, întrucât etapele emisiunii de obligațiuni municipale includ în mod obligatoriu și necesitatea obținerii Avizului din partea Ministerului Finanțelor, care va putea evalua viabilitatea proiectelor investiționale propuse și capacitatea de rambursare a datoriei de către APL-uri;
3. Emiterea de obligațiuni municipale este efectuată prin mecanismul pieței de capital, respectiv se asigură transparența deplină la toate etapele mobilizării resurselor aferente investiției. De asemenea, utilizarea acestui instrument de finanțare se încadrează în documentele de politici și se înscrie și în logica de dezvoltare a pieței de capital din țară, obligațiunile urmând a fi expuse ulterior și pe piața secundară;
4. Actualmente, modalitatea de aplicare a impozitului dat este neclară și ar reprezenta un efort în plus pentru investitori și emitenți ce ar putea avea un efect nestimulator. În același timp, costurile de administrare pentru autoritățile fiscale raportat la veniturile potențiale indică asupra unui randament fiscal extrem de scăzut;
5. Având în vedere că APL-urile sunt substanțial dependente de transferurile de la bugetul de stat, este contraproductiv și puțin rațional ca bugetul central să impoziteze activități ale primăriilor care duc de fapt la sporirea autonomiei locale;
6. Participarea publicului larg la finanțarea proiectelor investiționale ale autorităților publice locale va crește implicarea cetățenilor în guvernarea locală, iar gradul de participare va reprezenta un indicator ferm al importanței proiectelor investiționale pentru locuitorii comunității locale finanțate și a gradului de încredere în capacitățile de guvernanță a autorității locale.
7. Comparativ cu creditele bancare, care pot fi contractate lejer de primării, obligațiunile municipale oferă filtre adiționale de siguranță pentru bugetul public și interesul public în general, având în vedere că se respectă standardele de transparență ale pieței de capital. De asemenea, aceasta reprezintă și un bun prilej de a spori capacitățile operaționale ale administrațiilor primăriilor;
8. Prin emisia de obligațiuni municipale, primăriile vor avea posibilitatea să co-finanțeze proiecte generatoare de venituri, asigurând un grafic de stingere a obligațiunilor corelat cu veniturile potențiale generate (cum ar fi spre exemplu extinderea rețelei de aprovizionare cu apă și achiziția de consumatori noi, dezvoltarea transportului public sau a altor servicii publice care sunt prestate contra plată). De asemenea, primăriile vor putea colecta în timp util cotele de co-participare cu finanțe pentru accesarea granturilor, care deseori reprezintă barieră pentru o serie de primării la înaintarea aplicațiilor de grant;
9. Exemplul depozitelor bancare, care mai bine de 15 ani au fost scutite de impozitare, relevă că în faza incipientă de dezvoltare a instrumentelor financiare, stimulentele fiscale sunt esențiale.
Prin urmare, Expert-Grup recomandă:
• uniformizarea regimului fiscal aferent investițiilor în valori mobiliare prin completarea surselor de venit neimpozabile menționate în cadrul art.20 din Codul Fiscal nr.1163/1997 cu dobânzile de la valorile mobiliare emise de autoritățile publice locale”;
• extinderea limitei de îndatorare de 30% la împrumuturile pe termen lung contractate de orașele cu statut de municipiu, precum și pentru bugetele a căror venituri depășesc cuantumul de 50 milioane lei dintre care cel puțin 50% sunt venituri proprii. În acest sens, propunem reformularea art.15, alin.(4) din Legea privind finanțele publice locale nr. 397/2003 după cum urmează: „Prin derogare de la prevederile alin. (4), pentru bugetele orașelor cu statut de municipiu, precum și pentru bugetele a căror venituri depășesc cuantumul de 50 milioane lei dintre care cel puțin 50% sunt venituri proprii, plafonul plăților anuale legate de deservirea datoriilor acestor bugete la împrumuturile contractate sau garantate și/sau care urmează a fi contractate sau garantate nu va depăși 30% din totalul veniturilor anuale ale acestor bugete, cu excepția transferurilor cu destinație specială”.
Menținerea unui cadru fiscal nefavorabil investițiilor în valori mobiliare de stat de către persoanele fizice
În ultimii ani Guvernul și-a propus dezvoltarea pieței valorilor mobiliare de stat și diversificarea paletei de investitori, inclusiv prin facilitarea accesului persoanelor fizice. În acest sens, chiar recent a fost aprobat Conceptul Programului de vânzare directă a valorilor mobiliare de stat persoanelor fizice care prevede efectuarea tranzacțiilor prin plasament direct fără intermedierea dealerilor primari.
Totodată, Conceptul menționează că în procesul de elaborare s-a ținut cont de practica internațională, inclusiv Romania, dar nu și în ceea ce privește regimul fiscal al acestora. Astfel asistăm la o viziune total contradictorie a Ministerului Finanțelor la subiectul dat – pe de o parte se insistă pe dezvoltare și atragerea persoanelor fizice în calitate de investitori, pe de altă parte se menține impozitul de 12% pentru persoanele fizice la câștigul din plasamentele în VMS.
În același timp, lipsa unui mecanism de administrare a impozitului prin reținerea la sursă și mai mult va spori reticența potențialilor investitori. În condițiile actuale aceștia sunt nevoiți ca la sfârșit de an să depună declarația pe venit în care să includă și veniturile din plasamentele în VMS.
Ca și în cazul obligațiunilor municipale, promovarea unui instrument financiar ține în primul rând de stimulente fiscale sau cel puțin de un nivel comparabil cu celelalte instrumente existențe în piață (ex. depozitele bancare). Această practică este promovată inclusiv în Romania, respectiv în cadrul programului Tezaur valorile mobiliare emise de stat și destinate persoanelor fizice nu se impozitează.
Mai mult ca atât, această facilitate apare în situația în care veniturile de pe urma instrumentelor de economisire, și anume depozitele bancare, sunt impozitate cu 10%. De altfel România nu este singurul exemplu, practica internațională demonstrând, cel mai frecvent, un regim fiscal cel puțin echivalent pentru toate instrumentele financiare.
Menținerea unui sistem TVA ineficient, care nu contribuie la dezvoltarea unui sector agricol cu valoare adăugată sporită
Începând din anul 2015 a fost stabilită cota de 8% TVA pentru producția agricolă primară, în timp ce producția procesată alimentară, cu unele excepții, a rămas în afara oricărei scheme de facilitare fiscală (a rămas la 20% TVA). Aceasta din urmă a rămas și cu povara asimilării unei bune părți din diferența de 12 puncte procentuale a TVA, având în vedere că în structura cheltuielilor necesare pentru producere, cum ar fi a ouălor și a cărnii de pasăre și porcine, producția agricolă reprezintă între 60 și 70 la sută din totalul cheltuielilor.
Această stare a lucrurilor limitează semnificativ posibilitățile procesatorilor de materii prime agricole de a investi (fapt confirmat și din evoluția situației de după anul 2015), și reduce puternic din competitivitate, fapt vizibil atât prin reducerea exporturilor simultan cu creșterea importurilor pe piața internă, Moldova devenind un importator net și mai pronunțat de produse agricole procesate.
Produsele procesate din sectorul agroalimentar, în special cele din sectorul zootehnic, sunt la moment în dublu dezavantaj. Pe de o parte, acestea nu beneficiază de cota redusă precum produsele din fitotehnie, dar chiar și față de alte produse procesate cum ar fi zahărul. Pe de altă parte, în cele mai multe state UE și din proximitatea Moldovei (Rusia, Ucraina) la produse similare, precum carnea, se aplică cote reduse la TVA sau subvenții consistente fapt ce subminează și mai mult competitivitatea acestora pe piața internă.
Prin urmare, recomandăm uniformizarea cotelor TVA între producătorii de materii prime agricole și procesatori la nivelul de 12%, fiind o măsură temporară de stimulare a dezvoltării agriculturii cu valoare adăugată sporită. Totodată, trebuie să înțelegem că menținerea sistemului TVA redus, cu excepția unor produse social-importante, este o măsură tranzitorie cu perspectiva clară de revenire la cota TVA standard. În general, susținerea companiilor prin mecanismul de TVA redus nu este un instrument efectiv, reieșind din faptul că aceasta este o taxă aplicată asupra consumului.
Acțiunile de susținere a micului business anunțate în campania electorală nu se regăsesc și în acțiunile de guvernare
Aici este vorba de aplicarea cotei 0% la impozitul pe profitul reinvestit pentru întreprinderile cu mai puțin de 10 angajați. Astfel, chiar dacă această acțiune a fost un element central al campaniei electorale vis-a-vis de mediul de afaceri, observăm că nici Planului de acțiuni al Guvernului pentru anii 2021-2022 și nici politica fiscală pentru 2022 nu prevede acest lucru.
Mai mult ca atât, chiar Nota informativă la proiectul politicii menționează unul din obiective „sustenabilitatea dezvoltării mediului de afaceri” or întreprinderile mici, sunt printre cele mai afectate de pandemie, fiind fără rezerve proprii de capital și cu acces redus la schemele de ajutor instituite de stat.
Prin urmare constatăm o contradicție între cele enunțate de partidul aflat la guvernare cu câteva luni în urmă și viziunea actuală în direcția de suport a micilor antreprenori.
